Прокуратура не всегда права

Анатолий Борисович Вифлеемский,

действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук

План по выявлению нарушений есть у всех контролирующих органов, есть он и у прокурорских работников. Для выполнения плана органы прокуратуры любят проверять образовательные учреждения, прежде всего школы и профессиональные училища, рассчитывая на то, что их замечания не найдут возражений. Чаще всего их ожидания оправдываются. К сожалению, руководители школ не чувствуют себя уверенными в своей правоте и боятся возражать прокурорским работникам. Однако есть грамотные руководители школ, которые уверены в том, что они не нарушают законодательство, и поэтому сопротивляются неправомерным предписаниям прокурорских работников, оспаривают их, вплоть до обращения в суд. И выигрывают, наставляют органы прокуратуры на «путь истинный» — заставляют и их выполнять требования закона!

Прежде всего необходимо знать полномочия прокурорских работни­ков: насколько правомерны их про­верки, а также обязательны ли для исполнения их предписания.

Согласно статье 129 Конституции РФ полномочия, организация и по­рядок деятельности прокуратуры определяются федеральным зако­ном. Поэтому деятельность органов прокуратуры регламентируется Фе­деральным законом от 17.01.92 № 2202-1 «О Прокуратуре Рос­сийской Федерации». Закон уста­навливает, что прокуратура РФ — это единая федеральная централи­зованная система органов, осуществля­ющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конститу­ции РФ и исполнением законов, дейст­вующих на территории РФ.

Для защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за­коном интересов общества прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека; уголовное преследование в соответствии с полномочиями; коор­динацию деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступ­ностью; возбуждение дел об админист­ративных правонарушениях и проведе­ние административного расследования.

Последнее основание было внесено Феде­ральным законом от 21.11.2011 № 329- ФЗ, и теперь прокурорские работники ста­ли им активно пользоваться, самостоятельно возбуждая административные дела по раз­личным поводам. 
Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, ар­битражными судами, опротестовывают про­тиворечащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

В соответствии со статьёй 22 Закона о прокуратуре прокурор наделяется весьма обширными правами: предъявив служебное удостоверение, беспрепятственно может вхо­дить на территории и в помещения органи­заций, иметь доступ к их документам и ма­териалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокурату­ры информацией о фактах их нарушения; требовать от руководителей и других долж­ностных лиц организаций представления не­обходимых документов, материалов, статис­тических и иных сведений; выделения спе­циалистов для выяснения возникших вопро­сов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обра­щениям, ревизий деятельности подконтроль­ных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Статистическая и иная информация, справ­ки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

При этом весьма трудно доказать, что та или иная запрашиваемая прокуратурой ин­формация не нужна им «при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функ­ций», поэтому школам приходится предо­ставлять всю запрашиваемую информацию.

В то же время в соответствии с частью 2 статьи 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры не подменяют другие госу­дарственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за со­блюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в опера­тивно-хозяйственную деятельность орга­низаций. В этой связи противоправным представляется дублирование органами прокуратуры предписаний органов Роспо­требнадзора и Госпожнадзора.

В соответствии с Приказом Генерально­го прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» систематически (независимо от поступле­ния информации о состоянии законнос­ти) осуществляются лишь проверки за­конности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведом­ствами, представительными (законода­тельными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местно­го самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами.

С учётом требования о недопустимости подмены прокуратурой иных государст­венных органов в Законе о прокуратуре определяются поводы и основания про­верок исполнения законов. Для проведе­ния проверки существуют обязательные условия: прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения зако­на; содержание информации должно сви­детельствовать о том, что соответствую­щие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и тре­буется принятие мер непосредственно прокурором.

Поводами для проверок становятся по­ступающие в прокуратуру заявления, жа­лобы и другие обращения, материалы средств массовой информации, контроли­рующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, другие материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение про­курором правонарушений.

Приказом Генерального прокурора РФ от  07.12.2007         № 195 предписано также не до­пускать фактов возложения на контролирую­щие и иные органы (статистики и др.), а так­же организации и их должностных лиц обя­занности по представлению в органы проку­ратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за её пределы,

а также не предусмотренных законодательст­вом статистических данных (пункт 15).

Обратим особое внимание на то, что проку­рорская проверка может быть проведена только при наличии информации о наруше­нии закона, но не подзаконного акта.

В Приказе Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008         № 53 «Об организации проку­рорского надзора за соблюдением прав субъ­ектов предпринимательской деятельности» прямо сказано: «В целях активизации и по­вышения эффективности прокурорского над­зора на данном направлении приказываю обеспечить безусловное соблюдение требова­ний Федерального закона от 26.12.2008

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Кро­ме того, приказано исключить факты необос­нованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного при­остановления либо прекращения их деятельно­сти, а также вовлечения органов прокуратуры, других правоохранительных и контролирую­щих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами. При этом не должен ослабевать надзор за исполнением за­конов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами граж­данских прав и обязанностей должны соблю­дать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимате­лей, граждан, общества и государства.

Действия прокуратуры по организации прове­рок регламентированы Приказами Генпроку­ратуры РФ от 27.12.2007 № 212 «О по­рядке учёта и рассмотрения в органах проку­ратуры Российской Федерации сообще­ний о преступлениях», от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инст­рукции о порядке рассмотрения обра­щений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

Согласно статье 6 Закона о прокура­туре требования прокурора, вытекаю­щие из его полномочий, подлежат бе­зусловному исполнению в установлен­ный срок. Их неисполнение влечёт за собой административную ответствен­ность в соответствии со статьёй 17.7 Кодекса об административных правона­рушениях РФ. Кроме того, за любое вмешательство в деятельность прокуро­ра с целью воспрепятствовать всесто­роннему, полному и объективному рас­следованию предусмотрена ответствен­ность по статье 294 УК РФ.

Закон о прокуратуре предусматривает следующие формы обращений прокуро­ра (его заместителя): протест на право­вой акт, противоречащий закону, нару­шающий права и свободы человека и гражданина (статьи 23, 28 Закона о прокуратуре); представление об уст­ранении нарушения закона, прав и сво­бод человека и гражданина (пункт 3 статьи 22, статьи 24, 28 Закона о прокуратуре); постановление о воз­буждении уголовного дела или произ­водства об административном правона­рушении (статья 25 Закона о прокура­туре); предостережение о недопустимо­сти нарушения закона (статья 25.1 За­кона о прокуратуре).

Протест прокурора на противоречащий закону либо нарушающий права челове­ка и гражданина правовой акт переда­ётся в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в выше­стоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в по­рядке, предусмотренном процессуаль­ным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его  поступления (лишь в случаях, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращённый срок рассмотрения протеста).

О результатах рассмотрения протеста неза­медлительно сообщается прокурору в пись­менной форме, при этом если протест рас­сматривается коллегиальным органом (в ча­стности, Советом школы), прокурору сооб­щается о дне заседания.

По результатам рассмотрения протеста ди­ректор школы или Совет школы может принять решение о его необоснованности и отказать в удовлетворении протеста.

Об этом сообщается прокурору по резуль­татам рассмотрения протеста.

Представление прокурора об устранении нарушений закона либо нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномоч­ны устранить допущенные нарушения. Кон­кретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представ­ления, о результатах принятых мер проку­рор должен быть уведомлён в письменной форме.

Если нет оснований для удовлетворения представления прокурора, то ему сообщает­ся об этом в письменном виде. Главное, чтобы в месячный срок представление не было оставлено без рассмотрения (формаль­но, по документам, так как понятно, что прочитать его при получении придётся).

В случае отказа в удовлетворении представ­ления, прокурор может подать исковое за­явление в суд, который и решит, кто прав — школа или прокурор.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правона­рушении может быть вынесено при наличии

признаков административного правонару­шения. Постановление должно быть мо­тивировано и подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должност­ным лицом в срок, установленный зако­ном (в соответствии со статьями 23.2-23.76, 29.6 КоАП РФ).

В случае привлечения руководителя шко­лы к административной ответственности по итогам рассмотрения этого постанов­ления прокурора, административное нака­зание может быть обжаловано в суде (этот случай аналогичен привлечению к административной ответственности ор­ганами Госпожнадзора и Роспотребнад­зора, и в последнее время прокуроры всё чаще подменяют эти органы, возбуждая вместо них производства об администра­тивных правонарушениях в отношении руководителей школ).

Предостережение о недопустимости на­рушения закона прокурор или его замес­титель направляют в письменной форме должностным лицам для предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В случае неисполнения законных требо­ваний, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к от­ветственности в установленном законом порядке.

Опыт директорского сопротивления

Большой успешный опыт сопротивления незаконным требованиям органов проку­ратуры вынуждена была получить дирек­тор Профессионального училища № 96 г. Златоуста Лариса Георгиевна Поно­марёва. Напомним, что это образова­тельное учреждение заняло первое место на Международном конкурсе им. А.С. Макаренко в 2012 году.

Это училище пережило огромное число неправомерных проверок органов проку­ратуры по различным поводам и вообще без повода. Если по закону придраться не к чему и в суде прокуратура проигрывает, у прокурорских работников остаётся лишь од­на возможность — обратиться к учредителю учреждения (в данном случае — в Минис­терство образования Челябинской области) с просьбой принять меры дисциплинарного воздействия (то есть уволить) к неугодному им директору образовательного учреждения.

И здесь, безусловно, важна моральная под­держка, полученная директором в Министер­стве образования Челябинской области, а главное — принципиальная позиция, заня­тая в отношении требований прокуратуры его руководителями Александром Игоревичем Кузнецовым и Галиной Михайловной Каза­ковой. Детально разобравшись в требованиях прокуратуры и не найдя в действиях директо­ра училища каких-либо нарушений, они отве­тили отказом на незаконные требования про­куратуры. После этого старший прокурор от­дела по делам несовершеннолетних и молодё­жи прокуратуры Челябинской области Г.В. Воронцова стала угрожать уже им при­влечением к административной ответственнос­ти за неисполнение представления прокурату­ры, на что получила спокойное предложение решить все спорные вопросы в суде. В суд по данному вопросу прокуратура уже не ос­мелилась обратиться.

Точно так же не посмели обращаться в суд органы прокуратуры в связи с отказом уч­реждения в удовлетворении требований пред­ставлений прокуратуры.

Так, например, и.о. прокурора города Злато­уста Н.М. Крылова внесла протест на пункт 5.3.1. Устава Профессионального учи­лища № 96 г. Златоуста. В своём протесте и.о. прокурора города заявила, что этот пункт надо «привести в соответствие с действую­щим законодательством», не указав, правда, с какими именно его нормами. В обоснование своих требований прокурорский работник со­слалась на статью 351.1 ТК РФ, в которой был введён ряд ограничений на занятие тру­довой деятельностью в сфере образования.

Такие протесты прокурорских работников встречаются достаточно часто и имеют дефек­ты как по форме, так и по содержанию. Ведь обязательными реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению проку­рора, противоречащим закону; конкрет­ное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил оп­ротестованный акт; обстоятельства, да­ющие основания для вывода о его не­законности; чёткое изложение требова­ний прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принёсшего протест, с указанием должности и классного чи­на.

При этом протест должен соответство­вать определённым требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста про­курор отражает следующие позиции: в чём выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на кото­рый направлено прокурорское воздейст­вие; точное наименование закона, с ко­торым вступил в противоречие (несоот­ветствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить, в каких конкретных юриди­ческих действиях оно должно выра­жаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговорённые законом сроки со ссыл­кой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотре­ния протеста должен быть незамедли­тельно отправлен прокурору в письмен­ной форме.

В данном случае директор образова­тельного учреждения написала в ответ на протест прокурора, что «в протесте и.о. прокурора не указано, чем именно нарушает пункт 5.3.1. Устава ста­тью 351.1 Трудового кодекса РФ, а также не приведено обоснование, на основании какого именно норматив­ного правового акта именно в вышеука­занном подпункте Устава должны быть отражены все ограничения к занятию
педагогической деятельностью, предусмот­ренные статьёй 351.1 ТК РФ».

Ведь закон действует независимо от того, внесены ли его положения в устав или нет. И нарушение в деятельности учреждения может возникнуть, если в него будут при­няты работники, имеющие или имевшие су­димость по определённым статьям Уголов­ного кодекса РФ.

По поводу обязательности внесения тех или иных положений Закона об образова­нии и других законов в устав учреждения прокуратура направляет массу протестов.

К сожалению, нам неизвестна судебная практика по оспариванию таких протестов. Подавляющее большинство руководителей образовательных учреждений выполняют протесты прокурора и лишь немногие пи­шут отказы прокурорам. И после этих от­казов прокуратура не пытается доказать свою правоту в суде, им намного легче для получения дополнительных «галочек» написать кипу протестов в отношении дру­гих учреждений.

Так и в данном случае прокуратура не стала обращаться в суд, тем более, что в Уставе училища № 96 все другие огра­ничения заниматься педагогической деятель­ностью были приведены в другом пункте. Таким образом, прокуратура города Злато­уст просто не удосужилась прочитать цели­ком устав училища.

После этого прокуратура города Златоуст возбудила дела об административных пра­вонарушениях по нарушениям в сфере по­жарной безопасности и по несоблюдению училищем санитарных норм. Разве можно найти учреждение, к которому нельзя было бы придраться по такому поводу? Оказы­вается, если грамотно сопротивляться, то можно. Суд после получения жалоб ди­ректора училища не стал привлекать её к административной ответственности и дела были прекращены в связи с нарушениями, допущенными органами прокуратуры при

их возбуждении и отсутствием доказа­тельств наличия нарушений в деятельно­сти училища. Обратим особое внимание на то, что именно прокуратура (или по­жарники, санитарные врачи и т.д.) обя­зана доказать виновность руководителя учреждения в каких-либо нарушениях, а не директор обязан доказывать свою невиновность.

Прокуратура Челябинской области проде­монстрировала ещё большую безграмот­ность. Её претензии к руководителю учи­лища сводились к тому, что раз в учили­ще учатся дети-сироты и несовершенно­летние, оставшиеся без попечения родите­лей, то образовательное учреждение обя­зано выполнять функции законного пред­ставителя этих детей-сирот.

В соответствии с пунктом 1 статьи 155.1 Семейного кодекса РФ под устройством детей, оставшихся без попечения родите­лей, в организации для детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родите­лей, понимается помещение таких детей под надзор в образовательные и меди­цинские организации, организации, ока­зывающие социальные услуги, или в не­коммерческие организации, если указан­ная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы.

В соответствии с пункту 1 статьи 155.2 Семейного кодекса РФ права и обязан­ности организаций, указанных в пункте 1 статьи 155.1 настоящего Кодекса, в отно­шении детей, оставшихся без попечения родителей, возникают с момента приня­тия органами опеки и попечительства ак­тов об устройстве детей в указанные ор­ганизации.

Выбор формы устройства несовершенно­летнего, оставшегося без попечения роди­телей, — исключительная компетенция органа опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего. Осно­ванием для устройства ребёнка, оставше­гося без попечения родителей, под над­зор в организацию для детей-сирот

и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от её типа и организационно-пра­вовой формы, является акт органа опеки и попечительства (постановление, распоряже­ние или приказ). При этом в акте должны быть указаны реквизиты организации, в кото­рую ребёнок помещается под надзор.

Обо всём этом прямо говорится в Письме Министерства образования и науки РФ от

31.08.2010        № 06-364 «О применении зако­нодательства по опеке и попечительству в от­ношении несовершеннолетних».

В подпункте 7 пункта 4 статьи 12 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образова­нии» назван один из типов образовательных учреждений: учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей).

Согласно пункту 5 указанной статьи образо­вательные учреждения одного типа подраз­деляются на виды, определённые федераль­ными законами или типовыми положениями об образовательных учреждениях соответст­вующих типов и видов, которыми регулиру­ется деятельность государственных и муни­ципальных образовательных учреждений.

На основе таких типовых положений разра­батываются уставы этих образовательных учреждений.

Типовое положение об образовательном уч­реждении для детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей, утверждено по­становлением Правительства РФ от 1 июля 1995 года и предусматривает следующие ви­ды образовательных учреждений для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей:

•детский дом (для детей раннего (с 1,5 до 3 лет), дошкольного, школьного возрастов, сме­шанный);
•детский дом-школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей;
•специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей, с ограниченными возмож­ностями здоровья;
•специальная (коррекционная) школа-интер­нат для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья.

Учреждения начального и среднего профессионального образования не от­носятся к организациям для детей-си- рот и детей, оставшихся без попечения родителей, действуют на основании Ти пового положения об образовательном учреждении начального профессиональ­ного образования, утверждённого по­становлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 521, и Типового поло­жения об образовательном учреждении среднего профессионального образова­ния (среднем специальном учебном за­ведении), утверждённого постановлени­ем Правительства РФ от 18.07.2008 № 543 соответственно.

В соответствии с пунктом 4 ста­тьи 155.1 Семейного кодекса РФ по завершении пребывания ребёнка в об­разовательной организации для детей- сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей, до достижения им воз­раста восемнадцати лет исполнение обязанностей опекуна или попечителя этого ребёнка возлагается на органы опеки и попечительства. Таким обра­зом, при поступлении выпускника ор­ганизации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до восемнадцати лет в об­разовательное учреждение, в том чис­ле в учреждение профессионального образования, функции его законного представителя выполняет орган опеки и попечительства по месту его обуче­ния в названных образовательных учреждениях.

При этом на органы опеки и попечи­тельства возложены в том числе и функции по ведению и хранению личных дел детей-сирот (детей, остав­шихся без попечения родителей, а так­же детей, находящихся под попечитель ством), даже и при поступлении их в учреждение профессионального обра­зования. Поэтому попытки переложить  эти обязанности с органов опеки и попечи­тельства на образовательные учреждения противоправны.

В соответствии с пунктом 2 Правил веде­ния личных дел несовершеннолетних подо­печных, утверждённых постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423, именно орган опеки и попечитель­ства на каждого подопечного формирует личное дело. При поступлении воспитанника образовательного учреждения для детей-си- рот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей, в образовательное учреждение на­чального (среднего, высшего) профессио­нального образования его личное дело должно передаваться в орган опеки и попе­чительства по месту жительства несовер­шеннолетнего. В данном случае местом жи­тельства будет тот городской округ (муниципальный район), на территории которого находится учреждение профессио­нального образования.

Руководителям образовательных учрежде­ний следует знать свои права и обязаннос­ти, так как органы прокуратуры нередко пытаются переложить на них обязанности других органов (особенно в отношении детей-сирот).

*   * *

К сожалению, в деятельности прокура­туры Челябинской области мы видим яркую практическую реализацию прин­ципа Питера, согласно которому «в лю­бой иерархической системе каждый слу­жащий стремится достичь своего уровня некомпетентности». Ещё более печально следствие, неизбежно вытекающее из этого принципа при увеличении числа людей некомпетентных в органах проку­ратуры и иных надзорных органах: с течением времени каждая должность будет занята служащим, который не­компетентен в выполнении своих обя­занностей.

Однако чем больше будет грамотных руководителей образовательных учреж­дений, чем больше будет сопротивле­ния неправомерным действиям проку­рорских работников, тем меньше они будут писать предписаний и протестов школам и другим образовательным уч­реждениям. Ведь количество «галочек» (сколько вынесено протестов и предпи­саний и сколько удовлетворено) у них должно совпадать. Если же будет пло­хая для них статистика — выявляться неправомерные предписания и пред­ставления, то они предпочтут её не усугублять.

Журнал "Народное образование" 8/2012 г.